建议 | 粤港澳大湾区国家战略与珠江流域水环境保护
粤港澳大湾区国家战略与珠江流域水环境保护
一、前言
2019年7月26日，在生态环境部召开的新闻发布会上透露出一个消息：中国“七大流域（海域）生态环境监督管理局已经全部挂牌成立”，其中包括长江流域、珠江流域南海海域。七大流域（海域）生态环境管理局分别负责所管辖区域的生态环境监管和行政执法相关工作。
在同一个新闻发布会上还透露了另一个消息：“由全国人大环资委牵头起草的长江保护法，目前正抓紧制定。这部重要法律计划今年底之前提请全国人大常委会审议。”据发言人介绍，“长江保护法是一部保护长江全流域生态系统，推进长江经济带绿色发展、高质量发展的专门法和特别法。”
编制中的长江保护法提出“在立法中找准定位，突出8个方面的重点：一是明确立法目的和法律适用范围。二是系统设计和安排各项制度。三是统筹国土空间规划和资源开发利用，避免盲目过度开发和无序建设。四是把修复长江生态环境摆在压倒性位置。五是推动结构调整、促进转型升级、鼓励技术创新。六是加强水源地保护和应急备用水源建设。七是建立统一高效、协调有序的管理体制。八是规定更严格更严密的法律责任。”
大珠三角（包括粤、港、澳）和长三角，一直引领着全国的经济发展和改革创新，进入新时代，国家同时启动了长江经济带和粤港澳大湾区两个国家战略，中共中央、国务院对长江经济带的明确要求是“共爪大保护、不搞大开发为导向，以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。”而在《粤港澳大湾区规划纲要》中提出：“进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。……实施区域协调发展战略，充分发挥各地区比较优势，加强政策协调和规划衔接，优化区域功能布局，推动城乡协调发展，不断增强发展的整体性。”可见，国家对长江经济带的战略是“把修复长江生态环境摆在压倒性位置。推动结构调整、促进转型升级。”而对于粤港澳大湾区战略则是“区域协调发展”。但是，发展就需要资源保障，长江上游地区之所以要保护，就是要以更好的资源环境来支持中下游和长三角可持续发展，粤港澳大湾区发展同样离不开资源保障，尤其是水资源保障，所以珠江上游同样需要大保护。
- 珠江流域地理环境特征
珠江是中国第二大河（年均河川径流总量3360亿m?），第三长河流（全长2214km），珠江流域面积369万km?（其中国内流域面积44.21万km?）。径流年内分布：汛期（4~9月）约占80%，其中6、7、8三个月占年径流量的50%以上（数据来源：珠江流域概况及水文特性分析，水利科技与经济，作者童娟）。
珠江是复合流域，由西江、北江、东江、珠三角诸河组成，流域覆盖滇、黔、桂、粤、湘、赣及越南。西江发源于云南省曲靖市马雄山，北江发源于江西省信丰县大茅塬，东江发源于江西省寻乌县桠髻钵山。佛山市三水区思贤窖被称为珠三角发源地，思贤窖江根村以上流域面积占珠江流域面积77.8%，也即是珠三角流域面积为珠江流域面积的22.2%。
珠江共有八个口门（入海口）：虎门、蕉门、洪奇门、横门、磨刀门、鸡啼门、虎跳门、崖门。珠江口潮汐规律为不规则半日潮（最大潮差2.9~3.41m），由于伶仃洋泥沙淤积以及未及时控制人为围垦，造成口门淤浅萎缩，浅滩发育迅速，以至口门泄洪不畅。
珠江流域的“榕树型”构造，三江汇流，河网纵横，八口如海，不规则半日潮等，都是我们应该重点关注的。
三、珠江流域水资源与水环境状况
珠江流域人均水资源量4700m3（百度百科），为全国人均2240m3的2.1倍，为长江流域人均2100m3（2010年数据）的2.24倍。粤港澳大湾区9市2018年总用水量221.1亿m?(数据来源：广东省水利厅2018年广东省水资源公报），占同期本地水资源总量641.7亿m?的34.5%，单从本地区水资源使用率看已经超过阈值32%（数据来源：中国七大河流水资源开发利用率阈值，自然资源学报，作者王西琴、张远），但是粤港澳大湾区城市主要饮用水水源早已不再依靠本地河流，基本都是从城市上游的珠江三条支流西江、北江和东江引水，例如深圳，2018年全市境外（东江）引水17.39亿m?/年，同期全市原水供水量20.72亿m?/年，境外引水量占比83.93%。所以，粤港澳大湾区水资源使用占比不能仅仅以本地水资源量为基数，而应该纳入珠江流域整体计算。
珠江干流目前水质绝大多数时段在地表水II~III类，满足生活饮用水源水质要求，2018年珠江流域省界河段52个监测断面水质状况，均在I~III类水质的断面有31个，达标率占总监测断面的59.6%（其中比较低的是滇桂河段和桂粤河段，达标率平均为42.9%）（数据来源：珠江水利委员会发布的水资源公报）。40.4%的断面水质不能达标是个大问题，非常令人担忧！“粤港澳大湾区国家战略”实施后，必将辐射上游地区，带动上游城市、农村的发展。例如位于西江上游支流柳江上的广西柳州市，城市为了景观和旅游而筑坝蓄水，沿岸景区及机动车道均紧贴一级水源保护区，因缺乏有效围栏，垂钓者和水上运动者众多，测定相关河段水质主要指标在地表水II类，个别指标在III类范围。可见，在环境容量不变的情况下，下游水质达标率提升难度增大，甚至可能发生负变化，所以必须在保证和扩大环境容量上下功夫！
四、珠三角水污染治理历程
2002年，广东省颁布《关于加强珠江综合整治工作的决定》（2002年~2010年），《广东省珠江水标整治方案》提出目标：“一年初见成效、三年不黑不臭、八年江水变清”（第一个“一、三、八”），计划总投资445.87亿元。
2004年，广东省首次提出“珠三角与山区及东西两翼共建产业转移工业园”，2009年广东省确定产业转移园32个，2008年底，29个产业转移园总投资1156亿元。
2013年，广东省制定《南粤水更清行动计划》（2013年~2020年），提出总体目标“一年新进展，三年新突破，八年水更清”（第二个“一、三、八”）；“严格环境准入，倒逼产业转型”；“探索建立河流生态补偿机制（县、市）”；“重污染流域治理推行‘河长制’”。计划总投资为1187亿元。
2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，珠三角城市全面执行。
2017年，《南粤水更清行动计划（修订本）》（2017年~2020年），提出“加大工业集聚区水污染治理力度（包括排查产业转移园环保基础设施）”、“加强农村环境综合整治”，计划总投资为1800亿元。
在2019年召开的全国两会上，国家又提出《要打赢污染防治攻坚战》，这次不仅强调“治”，同时还强调了“防”，深圳等珠三角城市进入河流水环境治理“决战年”。
两个“一、三、八”，从2003年到2020年南粤（珠三角）治污总投资2245.87亿元。
五、全面推行“河长制”与珠江流域水污染治理
从2003年开始综合整治到2011年正好过去第一个八年，时任广州市委书记万庆良以“畅游珠江”的闹剧收场。深圳则采取河道内“大截排”雨污混流收集方式，将污染往出海口转移来应付。不管是2005年对“大截排”的争议还是后来的事实 ，都证明那一轮整治并不成功。而“腾龙换鸟”腾出部分产业升级空间的同时，也使得“污染与转移随迁”，以致珠三角至今仍然工业区污染的“达摩克利斯之剑”高悬！。
珠三角在改革开放之初实施的“三来一补”、“七通一平”等其实就是承接台湾、新加坡、香港的产业转移的政策和措施。那些政策在当时虽然加速了经济发展，但也使得城市公用设施规划成为“鬼画”，其结果是导致珠三角城市化长期滞后于工业化！
客观地说，如果2002年提出的《广东省珠江水综合整治方案》（第一个“一、三、八”）是补交学费，那2013年制定的《南粤水更清行动计划》（第二个“一、三、八”）1187亿～1800亿投资治污就是为解决存量污染，说白了就是珠三角城市偿还快速发展的“高利贷”。
回顾和分析这些是希望能为下一个“四十年”找到一条发展与环境保护之间的协调之路。可以预见，在“粤港澳大湾区国家战略”实施过程中 ，产业升级导致的“产业转移”仍会继续甚至加快，但是上游不能再走弯路，更不能让粤港澳大湾区在水环境上重蹈四十年前先发展后治理的覆辙！
??????2016年底，国家开始全面推行“河长制”和环保督察，“河长制”是河流水污染治理的管理体制创新，也是黑臭水体治理的倒逼，它其实是逼出来的一种管理方式，“河长制”不同于以往的部门（水务、城管、环保等）负责制，它由行政领导接受考核并担责，同时明确了公众参与和监督的方式，对流域管理和跨界河流治理尤其重要。
推行 “河长制”除了解决长期的存量污染问题，更重要的是实现“河长治”，也就是既要治，更要防，要解决好增量污染问题。
深圳自2016年启动“八百亿治污”以来，至2019年上半年已经投入资金870.4亿元，新建污水管网月6250公里。原来计划三年完成的治理延迟一年，投资也相应增加，2019年被确定为“决战年”，到年底，治污总投资将达到1200亿元，完成排水管网（以污水管网为主）新建、改造、修复近6500公里。若以深圳在原计划治污投资基础上增加50%推算《南粤水更清行动计划》总投资也将可能达到2700亿元。这是推行“河长制”的另一类可量化指标。
六、推动流域补偿，将珠江上游保护纳入国家层面
2003年，时任九三学社中央主席韩启德率队赴青海调研“三江源”生态保护，并致信中共中央领导：“加大‘三江源’地区生态环境的治理力度刻不容缓。”报告受到中共中央和国务院领导的高度重视。2005年，国务院审议通过《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，使“中华水塔”保护上升为国家战略，为长三角发展和长江经济带的建立发挥了很好的保障作用。
长三角和珠三角（粤港澳大湾区）GDP并驾齐驱，两地经济快速健康发展对整个国家起到引擎作用。但是从资源的角度，珠江流域人均水资源量4700m3，为长江流域的2.24倍 ，可以预见，在“粤港澳大湾区国家战略”实施中，得天独厚的水资源将能够发挥更大作用，但前提是水质必须得到持续有效保证，与产业转移“随迁”的污染转移必须得到有效控制。因此，出于生态环境保护要求，珠江流域上下游城市必须有所分工。
广东省在《南粤水更清行动计划（修订）》中提出了“探索建立河流生态补偿机制”，但范围仅限于本省的市、县。虽然，2016年广东省与江西省签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》，探索东江流域上下游横向生态补偿。目前到位补偿资金13亿元，包括中央财政资金9亿元、江西省级财政资金2亿元、广东省级财政资金2亿元，补偿资金主要用于污染治理、生态修复、水源地保护、水土流失治理和环境监督，协议目标是东江的省界断面水质保持不超过III类。但是这个资金数量和“南粤水更清”计划投入治污的1800亿相比只能算是“杯水车薪”。所以，以流域补偿实现流域上下游分工还有漫长的路要走。
对珠江上游的保护应该借鉴“长江模式”，也就是推动建立国家层面的上游水资源保护和流域补偿机制。将流域上游生态环境保护落实到政策和资金补偿上。
七、珠江流域水资源保护与粤港澳大湾区国家战略
2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。规划近期至2022年，远期展望到2035年。粤港澳大湾区包括香港、澳门和广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆，大湾区总面积5.6万平方公里，2017年末总人口约7000万人。
规划目标：“到2022年，大湾区成为综合实力显著增强，产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群框架基本形成。”
粤港澳大湾区是基于“湾区经济”概念提出的 ，日前发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》是政策性文件，具体实施尚需要配套专业规划。目前，专家们注意力还集中在经济发展上，包括纲要和一些文章都对资源和生态环保鲜有述及。
粤港澳大湾区圈定九市二区，陆域其实就是以前的大珠三角，但是支撑大湾区生存和发展的则是整个珠江流域，纲要中提出的“产业结构优化”离不开制造业配套和分工，新一轮大湾区“产业结构优化”势必推动新的产业转移。据《南方日报》2016年4月14日报道，“粤东西北2015年新建产业转移工业园40个，园区总数达80个，新落地工业企业有40%来自珠三角六个核心城市，80个园区已经落户了4900多家企业。”
珠江流域是相对独立区域，西部为云贵高原，北部和东北部是珠江与长江分水岭南岭山脉，南部及东南部为海洋，大湾区的制造业配套及产业转移承接区主要在珠江上游。所以，应该从资源利用和环境保护角度统一规划流域城市和产业布局，在水资源保护上适当提高上游地区水质控制标准，控制污染企业逆流转移。制定《珠江保护法》，赋予珠江流域南海海域生态环境监督管理局更大的监督执法权，为粤港澳大湾区国家战略的顺利实施提供持续保障。
本文收录在 水安全保障及水环境综合整治–聚焦粤港澳大湾区水环境建设高峰论坛暨《中国给水排水》第十六届年会 论文集
作者：熊杨