观察丨“民间河长”制筑起公众监督堤坝
作者：熊杨（深圳市绿源环保志愿者协会副会长）
责任编辑：陈莹
本文被收录于由中华人民共和国生态环境部主管、中国环境文化促进会主办的《绿叶》期刊2018年第10期
本文经作者授权发布，未经允许请勿转载，引用请注明出处。
一、“河长制”与环保督察
2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。“河长制”工作由此展开。
“河长制”即由各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河流的污染治理。“河长制”迈出从“部门制”向“首长制”关键一步。“河长制”是河流环境治理和监督的倒逼，同时也是一种管理体制的创新。2016年12月-2018年12月是全面建立“河长制”的期限。
对于地处珠三角洲河网地区的广东，这次推行“河长制”不同于十五年前的珠江综合整治“一年初见成效，三年不黑不臭，八年江水变清……”，也不是“南粤水更清……”，而是“水要清”，这次将以“环保督察”替代以前“水更清”的评价方式。
二、“深圳民间河长”
2017年6月3日，一批由深圳市绿源环保志愿者协会与《深圳晚报》联合面向社会公开招募的“深圳民间河长”正式受聘上岗 。“深圳民间河长”是全面推行“河长制”大背景下的的又一个深圳民间创新，其特点就表现在：面向社会公开招募，对申请者严格筛选，按河流分布，接受专业培训，开展实地调查，与人大代表、政协委员合作，持续监督，集中发声，搭建公众与政府间的联系桥梁。
“深圳民间河长”每天早晨开始巡河，并利用微信群上传河流污染现场照片，这些污染问题由深圳市绿源环保志愿者协会秘书处汇总处理后统一上传到由政协委员搭建的“生态文明”微信群，除此以外，“深圳民间河长”还会收集各种治理过程中的问题，并集中提交给治水提质办和政府河长办。
据“深圳民间河长”调查，近年来深圳河流干流除大量采用“大截排”箱涵混合拦截入河雨污水的应急模式之外，全市增加的河道应急化学处理站（政府报告中称为分散式污水处理设施）多达30座，应急处理能力达74万吨/天。目前，深圳全市已经建成投产的市政污水处理厂总规模480万吨/天，基本能够满足污水处理的水量要求，这些设置于河道上的新增处理设施与已经形成的污水处理厂在处理规模上是重叠的，在功能上也是有违于正在全面实施的小区“正本清源”和市政雨、污分流系统建设原则。由于黑臭水体治理达标压力巨大，导致各种简易的应急手段齐上阵，以前“大截排”箱涵都建在干流河道两边，对支流的合流污水采取“总口截污”，即在支流汇入处设一道橡胶截流坝，把支流的雨污合流水拦截输送到干流河道“大截排”箱涵中。
在推行“河长制”过程中提出“以‘河长制’推动河长（chang）治”，就是要通过科学治理，使河流水环境能够长期持续、稳定达标。但是，如果大量采用河道应急“大截排”、“河口应急化学处理”和其他一些临时措施，就不是长治之举。
三、珠三角水环境问题的民间思考
（1）珠江流域水环境保护
2017年5月广东批复了《南粤水更清行动计划（修订本）（2017-2020）》，治水总投资由原计划《2013-2020》的1187亿元提升至1874.07亿元，其中深圳一市就占了近43%，三年800亿元治污投入超过建市近四十年在污水管网建设上总投入的2.5倍。要想使南粤水更清，前提是必须保证上游水质达标，就必须审视推行多年的珠三角产业转移模式，虽有多种动因，削减工业污染无疑是重要因素之一，但实施“腾笼换鸟”计划后环境改善是否达到了预期效果？多年来珠三角城市重金建设污水管网促进河流治污证明，解决城市化滞后于工业化才能抓住问题的核心。
“腾笼换鸟”意指：“将珠三角劳动密集型制造业向广东省东西两翼、粤北山区转移，甚至于向广西、贵州、云南、湖南、江西等临近省分转移，从水系上看主要就是分别向珠江三大支流西江、北江、东江的上游转移。”
这些年，为了减少珠三角工业污染，广东省采取了很多措施，其中把小型制造业“赶出去”确实起到了一些作用，但是那些被“赶出去”的企业并没有吸取教训改进生产工艺降低污染排放，许多仍然维持原来生产方式，而承接产业转移的地区基本都是珠江几条支流的上游经济相对落后的地区。据珠三角产业转移规划，粤东西北2015年新建产业转移工业园和转移集聚地40个，园区总数达80个。整个粤东西北，除了4个规划已明确不适宜建园的县外，每一个县都有一个园区。珠江北江上游的韶关、清远，西江肇庆、江门、云浮等市的园区主要承接珠三角核心区机械、装备制造产业转移。珠江东江上游河源、梅州、惠州东北部园区主要承接深圳、东莞、惠州等地电子信息产业转移。但是，许多产业转移园只注重招商引资建工厂，配套环保形同虚设。集中建设产业转移园并配套污水处理厂本意是为了便于管理和控制污染，但是如果污水处理厂不能与产业转移园“三同时”，集中建设产业转移园就偏离了初衷。
从生态环境保护角度看，珠江流域保护不能只是简单的“腾龙换鸟”，而在规范产业转移的同时应该建立科学的流域补偿机制。珠三角本是水资源匮乏地区，据《2015年度深圳市水资源公报》显示，2015年全市水资源总量18.49亿立方米，同比减少14.04%，较常年减少9.85%。全市总供水量199041.66万立方米，其中境外引水总量164432.98万立方米，同比增加20037.35万立方米，占总供水量82.61%。但整个珠江流域人均水资源量却是全国人均的2.14倍。丰沛的水资源支撑起珠三角的发展，但如果污染伴随制造业往上游转移，导致出现流域性水质型缺水，对于珠三角实施粤港澳大湾区战略将会非常不利。
因此，应制定流域水体功能分区，建立国家层面流域补偿机制，从下游发达的珠三角城市巨额治污经费中抽拨出一定比例投入到上游的水环境保护，从而实现流域良性发展。
（2）深圳城市黑臭水体治理
随着污染治理的深入，检查、监督更加严格，支流也被纳入考核范围。许多支流河道管道铺设只能算简易安装，这种方式连应急工程都算不上，最多只能算临时措施，严格看来都是与技术规范规定相违背的。
排水管道能否长期正常运行不但取决于管材和施工质量，还需要良好的日常维护，《室外排水设计规范》对排水管道设计有许多具体的技术要求，但“深圳民间河长”发现，有些管道不但直接放置在河床内，而且塑料波纹管随河道任意弯曲又没有设置检查井，安装在河床上的污水管底坡与河底相同，这样的布置将会使管道内泥沙和垃圾沉积导致难以清理，管道寿命也将会大大缩短。
中央环保督察组针对深圳茅洲河治理提出的督察意见，指出河道“大截排”导致“清污不分，雨污不分” ，“深圳民间河长”巡河发现，清污不分的问题也在其它多条河流出现。比如，清远市海仔大排坑黑臭水体治理中用河道充氧的“假装治污”，而深圳宝安区一些支流河道也有类似情况，“深圳民间河长”将对治理方案的质疑反映给了人大代表。上述“深圳民间河长”发现的种种问题都集中暴露于近期的河流污染治理中，这些应急和临时措施都与“河长治”相违背，所以，口号喊得再响，也还需要在行动上落实。
四、河流治污新问题与民间河长新思路
（1）河道生态补水
深圳的气候和城市规划决定了市区河流为雨源型河流，而强降雨又主要集中在春夏两季，小雨和基流被沿河两岸“大截排”箱涵拦截，使得河流缺乏持续合格的生态补水，成为季节性干枯的“无水河”。以往总将改善景观作为治理“无水河”的首要工作，由此衍生出采用大量相当于地表水劣V类水质的再生水补充河道，甚至不惜成本对污水厂进行提标改造，使出水达到所谓“准IV类”，其目的也是为了让“无水河”成为有水河。
其实对再生水采用地表水分类等级是没有意义的，再生水的出厂标准应该根据河流功能和环境容量来确定，对于“无水河”，其环境容量无从谈起，剩下的控制因素就是功能了，硬要往雨季排洪旱季无水的排洪渠冲入再生水，使其成为人造景观，即便采用提质后的“准IV类”水，也难以满足要求，何况“准IV类”原本就是缺乏科学性的，因为在地表水分类中并不存在“准X类”的概念。
对于季节性河流，无水期影响最大的并不是景观，而是底栖生物，因此，即使要人工补水，也要首先考虑满足它们的需要，这样才能成为“生态补水”。例如新加坡就有将排洪渠做成复式断面的，旱季除了用于排出基流的底沟，大部分河床断面都是干枯的，对于类似的河道，我们可以借鉴新加坡的做法，仅仅在复式河床的底沟中以人工补水方式维持最低生态流量。这样就可以解决公众担忧的对河道大量人工补水的水质保障和成本分担（居民缴付的排水费）问题。
（2）水源地保护
饮用水水源地保护也是“河长制”的一项重要职责，同时也是民间河长的监督工作，2017年“深圳民间河长”在对深圳几处重要饮用水水库水源保护区的调查中发现了一些问题。由于本地水资源匮乏，深圳饮用水水源80%来自境外东江引水，而市区内中、西部蓄水水库基本为“低位水库”（也即是水库位于建成区下游，如石岩、西丽水库），工业和生活区点源污染，垃圾、养殖、种植、道路等的面源污染都对水源地造成影响，即便是位于山谷中的备用水源地（如梅林水库），也因水库上游的绿道建设导致游人如织，使大量垃圾被带入水源保护区。
因此，对水源地保护不能仅仅采用常规河流治理以截流点源污染为主的方式，还应该将面源污染控制提升到重要地位，而饮用水水源地流域内更不能采取合流污水截流的方式，邻近水源一级保护区的道路交通事故应急污水调蓄设施也对控制面源污染起到重要作用。
就在2018年初，深圳市遵照中央环保督察组提出的整改反馈意见限期对水库沿岸I级水源保护区范围内历史遗留建筑进行了清理处置和土地征转移交。在石岩水库保护区土地征转时遇到了新问题，如果按照土地征转规定，位于该保护区的花木场主必须在规定期限内自行将所有树木移植到异地，除了存活率很低之外，迁移后可能会造成超过10万平方米土地裸露而导致水土流失，而且重建生态周期需要很长时间，且生物多样性恢复缓慢。因为担心常规土地征转方式对生态的影响，“深圳民间河长”经过现场调查后通过政协提出了建议报告，希望在对花木场生物多样性调查评估基础上采取切合实际的生态保护模式，建议提交后被市委主管领导批转相关部门研究，成为民间河长参与水源地保护的一个案例。
（3）面源污染新问题
近年来，一些城市以高压水冲洗路面替代传统清扫作业，将原收集到垃圾处理系统的固废冲入路边雨水口，进而进入河流、湖泊，造成定期高浓度污染，据“深圳民间河长”调查，深圳部分地区的市政道路水冲洗周期为间隔20天，冲洗水源为自来水，这不仅造成地表水体周期性高浓度面源污染，还浪费了大量水资源，道路保洁采用水冲洗在珠江上游城市也存在，这对珠三角饮用水安全也形成新的威胁，必须引起重视。
（4）“河长制”的污染投诉新渠道
“深圳民间河长”是始于2014年的“深圳河流污染监督志愿者项目”的升级版，在中央和国务院“两办”全面推行“河长制”之前，志愿者主要工作是调查举报污染，举报渠道为全国统一的环保举报热线电话12369。2017年，各地根据要求在河道边逐步设立《河长公示牌》，为公众参与水环境保护和监督“河长制”提供了一个窗口。公示牌设置是否合理，投诉及互动渠道是否畅通都关系到“河长制”有效运行。公示牌反映了河长在河段的分工和承担的相应责任，与以往环境投诉方式不同，公示牌上公布的电话是直通所在河段河长或者河长办公室的，无需接线生接听、记录和转达，而广东公示牌上还印制了微信二维码，公众可以通过二维码投诉和了解河流管理信息。
除《河长公示牌》，深圳还有一个创新，即由关注河流污染的政协委员建立了一个微信群，主要是政府市、区各级水务、环保、城管主管部门领导，以及关注水环境的人大代表、政协委员、民间组织负责人。民间组织负责人几乎每天都会将民间河长巡河时发现的污染问题和拍摄的照片转发到群里，相关部门领导（基本上都是政府河长）会“认领”属于自己管辖范围内的问题，然后回去落实、处理并将结果反馈回群里。
?（5）治水提质重在效果
最近三年，深圳加大加快了“治水提质”力度，按《深圳市治水提质及河长制总体情况》公布：“2016、2017两年深圳已完成治水投资308.9亿元，建成污水管网长度约3585公里，完成小区正本清源改造1464个”，建设干流分散污水处理设施30余座（74万吨/日）。“2018年计划完成治水提质投资336亿元，再敷设污水管网2353公里，完成5520个小区正本清源污水管网改造”。
2018年底前完成“治水提质大会战”，三年计划完成5938公里市政污水管网建设，是过去近四十年已建设4500公里污水管道长度的1.32倍，但是，要完整评估“治水提质”最终效果，必须待所有应急设施退出之后才能得到真实反映，所以，应急设施使用周期是治污完成与否的关键因素。
五、黑臭水体治理与城市规划、管理的关系
（1）小区“正本清源”、分流改造存在的问题
据深圳市治水提质指挥部统计，截至2018年4月20日，全市已完成349个小区正本清源分流制排水管网改造，但这些小区为实现“改造小区考核数量指标”而提前进行了施工，而下游受纳污水的市政排水管尚未实施分流制污水管建设，这种做法只完成了数量上的任务，并不能实现城市污水收集率的同步提升。还有的与小区衔接的市政排水管本身就是在下游对合流管进行污水截流，这种情况下，即使小区完成了“正本清源”和分流改造，在接入市政排水管道后仍然要依靠截流措施来收集污水。“深圳民间河长”呼吁：对社区“正本清源”和分流改造工程，不能仅仅按照常规要求进行工程验收，还应该增加对污水分流效果的同步验收，只有两方面都达到设计目的才能算合格。
（2）存量污水与增量污水
2018年3月22日“世界水日”举行的《民心桥》户外访谈节目上，时任深圳市水务局领导透露广东省已经批准深圳从西江引水，其水量规模相当于在现有东江水配额基础上增加50%，以此推算，未来深圳供水人口可能在现在2000万基础上再增加1000万。但是近三年建设的六千公里污水管道在承担污水量上并未充分考虑与城市供水水源增加而匹配的污水量增加量。新建的污水管主要是解决存量问题，而难以顾及规划期内的增量污水问题。
六、公众满意度调查
官方资料显示，“2017年深圳市级河长巡河共计104人次，区级河长巡河763人次，街道、社区级河长巡河5751人次。2018年1月至7月，市级河长巡河共计7人次，区级河长巡河507人次，街道、社区级河长巡河5424人次；共收到投诉上报38起，处理率为100%。”
但是，官方统计的污染投诉受理情况与“深圳民间河长”项目对投诉的统计，不管数量还是处理率都有较大出入。据“深圳民间河长”项目对投诉的统计：2017年至2018年与官方统计周期相同时间段内民间河长共投诉河流污染问题124宗，“解决”28宗（占23%），回复“跟进解决”42宗（占34%），投诉后无反馈54宗（占43%）。
在对黑臭河流治理效果的公众满意度调查上，规定一条河流接受调查的市民必须超过一百位，满意度必须超过90%才算合格。在深圳，虽然官方公布各条黑臭河流治理市民满意度都超过90%，但“深圳民间河长”利用相同调查问卷对部分河流沿岸居民随机调查后，满意度仅为79%，而且受访居民对政府治污的知晓率更低（仅为58%）。“河长制”的公众投诉统计方式和投诉问题处理率计算方式以及满意度调查中的受访者取样仍然有待改进，应该增大透明度。只有真实反映污染问题解决情况，才能推动环境有效改善。我们期待着”河长制”的全面实施！我们更期待“海晏河清”那一天早日到来！
本文经作者授权发布，未经允许请勿转载，引用请注明出处。